“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的應對

城鄉(xiāng)矛盾歷來是我國經(jīng)濟發(fā)展的一對主要矛盾，如何協(xié)調(diào)兩者的關系，縮小彼此之間的差距，是各學科長期致力于研究的熱點問題。從規(guī)劃層面而言，小城鎮(zhèn)直接面對廣大鄉(xiāng)村地域空間，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關系的最基層銜接點。因此，筆者擬以小城鎮(zhèn)為研究對象，結合筆者參與的大量小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃實踐，在對小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃傳統(tǒng)思路進行剖析的基礎上，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新發(fā)展觀為指導，對城鄉(xiāng)關系進行重新思考與界定，提出城鄉(xiāng)發(fā)展應相互協(xié)調(diào)與融合的觀點，并將其應用于小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中，使編制小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的思路與時俱進，克服傳統(tǒng)規(guī)劃產(chǎn)生的弊端，適應城鄉(xiāng)發(fā)展的新趨勢。

1、對象與范圍的界定

1.1對象

小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村與城市之間過渡的載體，其不定性導致了人們對小城鎮(zhèn)范圍的理解存在分歧（目前人們只在小城鎮(zhèn)包含建制鎮(zhèn)這一點上取得統(tǒng)一認識），這些分歧主要有兩方面：①是否包括小城市；②是否包括沒有設鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。由于本文主要涉及到對城鄉(xiāng)關系與總體規(guī)劃的研究，我們一方面要考慮到小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村直接聯(lián)系的緊密性，另一方面也要考慮到隨著全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃工作的相繼開展，總體規(guī)劃中的小城鎮(zhèn)主要是指城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的建制鎮(zhèn)。因此，本文將小城鎮(zhèn)界定為：對周邊農(nóng)村區(qū)域有確切影響的建制鎮(zhèn)，不包括小城市及沒有設鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。

1.2范圍

在我國一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，隨著鄉(xiāng)村人口非農(nóng)化和鄉(xiāng)村地域綜合化發(fā)展，以及城市發(fā)展生態(tài)化和城市地域空間的擴張，城市與農(nóng)村的分界日趨模糊，城鎮(zhèn)和農(nóng)村地域相互滲透的作用增強，形成了連片的城市化區(qū)域，即城鎮(zhèn)密集區(qū)。這些地區(qū)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村差距不大，因而在小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中出現(xiàn)了將鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃合二為一的做法，即明確鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍為小城鎮(zhèn)功能區(qū)范圍，覆蓋小城鎮(zhèn)的整個行政區(qū)域，如我國長三角和珠三角的一些小城鎮(zhèn)。而在我國大部分地區(qū)，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的發(fā)展差距仍然比較明顯，鄉(xiāng)村相對比較貧困。本文討論的城鄉(xiāng)關系與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要是針對我國大量存在的城鄉(xiāng)二元化比較明顯的地區(qū)而言的，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃包括鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃兩部分，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃區(qū)為建制鎮(zhèn)轄區(qū)，鎮(zhèn)域規(guī)劃區(qū)為建制鎮(zhèn)行政區(qū)域。

2、傳統(tǒng)規(guī)劃思路

2.1規(guī)劃特征

目前，我國小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要以鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃為重點。在規(guī)劃內(nèi)容上，總體規(guī)劃側重于鎮(zhèn)區(qū)性質(zhì)與規(guī)模的確定、用地功能的組織、總體結構的布局、道路交通的組織及市政公共設施的安排等方面，涉及面比較廣。鎮(zhèn)域規(guī)劃的內(nèi)容主要包括村鎮(zhèn)體系的等級、職能和規(guī)模及相應的市政公共設施規(guī)劃，而對鎮(zhèn)區(qū)與周邊農(nóng)村地域聯(lián)系的分析和研究則深度不足。就成果而言，無論是規(guī)劃說明書還是規(guī)劃圖件，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃都要比鎮(zhèn)域規(guī)劃詳盡得多。規(guī)劃審批與實施也主要圍繞鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃展開，鎮(zhèn)政府的資金也基本投向鎮(zhèn)區(qū)建設，鎮(zhèn)域規(guī)劃形同虛設，只是被作為總體規(guī)劃中的一個組成部分而被完成，鎮(zhèn)域規(guī)劃藍圖成為鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃的“附屬品”。鎮(zhèn)域規(guī)劃不被重視，使得總體規(guī)劃對整個鎮(zhèn)域空間資源沒有起到合理配置的調(diào)控作用。

總的來說，現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃具有幾個特點：突出鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，弱化鎮(zhèn)域規(guī)劃；與廣大農(nóng)村腹地結合不緊密；忽視城鎮(zhèn)與農(nóng)村的相互聯(lián)系和融合。

2.2規(guī)劃動因

2.2.1理論意識

結合一些學者的研究，筆者認為，現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的思路主要建立在城市化與增長極理論關于空間集聚的內(nèi)核基礎上。

（1）城市化集聚觀。對于城市化的概念，由于人們認識角度不同而各有不同的理解。人口學家Christopher Wilson在其主編的《人口學辭典》中對城市化所作的解釋為“居住在城市地區(qū)的人口比重上升的現(xiàn)象”。經(jīng)濟學家認為，城市化是各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟要素向城市集聚的過程。地理學家則認為，城市化是居民聚落和經(jīng)濟布局的空間區(qū)位再分布，并呈現(xiàn)出日益集中化的過程。社會學家則把城市化看成是人們的行為方式和生產(chǎn)方式由農(nóng)村社區(qū)轉向城市社區(qū)，并由此引起各種社會關系變化的過程。城市化指標的測度主要有三種方法：一是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口占總人口的比重，二是城鎮(zhèn)人口占總人口的比重，三是城市用地比重指標等。無論是從概念上還是從測度指標上都可以看出，城市化普遍被理解為要素在城鎮(zhèn)空間的集聚，且城鎮(zhèn)規(guī)模越大，相應的城市化水平越高。

（2）增長極理論。1957年，法國地理學家J.Boudeville和其他許多學者一起將經(jīng)濟學家提出的“產(chǎn)業(yè)極”概念引入地理空間，他把增長極與極化空間、城鎮(zhèn)聯(lián)系起來，認為增長極是指在城鎮(zhèn)區(qū)配置不斷擴大的工業(yè)綜合體，并將原來為某種推動型工業(yè)的“極”與地理空間上產(chǎn)生集聚的城鎮(zhèn)這個“增長中心”相結合，提出投資應集中于增長中心，進而通過這個中心向周圍地區(qū)輻射，達到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的的理論。

集聚理論具有其合理的一面，然而，空間集聚理論尚有一定的局限性，不同區(qū)域推行增長極戰(zhàn)略的效果存在差異。城鄉(xiāng)二元化地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)之間缺乏關聯(lián)效應，小城鎮(zhèn)推進型產(chǎn)業(yè)與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)無緊密聯(lián)系，基礎結構落后，無適宜的外部環(huán)境。因此，增長極戰(zhàn)略不完全適合貧困的鄉(xiāng)村地區(qū)，如要在這些地區(qū)培育小城鎮(zhèn)增長極，就必須同時重視區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟聯(lián)系與空間聯(lián)系，否則容易造成增長極“飛地”經(jīng)濟的現(xiàn)象。

2.2.2政績驅使

依照我國《城市規(guī)劃法》，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃由鎮(zhèn)政府負責組織編制。由于受政績的利益驅動，一些基層官員不顧發(fā)展規(guī)律，片面強調(diào)做大鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模，重“外延”，求“大”求“高”，不切實際盲目攀比，搞形象工程。

2.3后果與弊端

由于空間所“關心”的主體為鎮(zhèn)區(qū)，這就導致出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)的規(guī)模過度擴張，而外圍農(nóng)村地區(qū)則相對不景氣，城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展以犧牲農(nóng)村經(jīng)濟增長為代價等不合理和不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。很多地方出現(xiàn)了“盲目”的造城運動，鎮(zhèn)區(qū)脫離實際，規(guī)模過大，發(fā)展速度過快，出現(xiàn)了大量占地較多的公用設施、超規(guī)模的基礎設施（如寬馬路、大廣場）及大型工業(yè)園區(qū)，進而導致了土地、資金等資源的浪費和閑置，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞。城鄉(xiāng)二元化仍然突出，小城鎮(zhèn)并沒有起到規(guī)劃預期中的對周邊農(nóng)村地域的擴散帶動作用，這與總體規(guī)劃的預期目標相違背。

城市管理綜合行政執(zhí)法局工作計劃ppt

20xx年，全局工作以黨的xx大、市委經(jīng)濟工作會議精神和群眾路線教育實踐活動要求為指導，緊緊圍繞市委、市政府“挺進三十強，再創(chuàng)新輝煌”戰(zhàn)略目標和工作部署，堅持“三個一個樣”和“六個基本看不見”標準，著力創(chuàng)新體制機制，切實加強隊伍建設，深入實施最嚴格、最精細、最到位的城市管理措施，構建城市管理新常態(tài)，促進市容市貌全面提質(zhì)，實現(xiàn)城市管理水平再提升。
一、突出長效管理，深化體制機制改革
1、完善城市管理體制機制，形成工作合力。一是建立街道、社區(qū)、公安、城管等多部門、單位共同參與的城市管理聯(lián)動執(zhí)法機制，形成齊抓共管格局。二是建立以街道、社區(qū)為主的違法建設巡查防控機制，充分發(fā)揮屬地管理作用。三是將管理觸角延伸至背街小巷，確保覆蓋面更廣，管理更精細。
2、創(chuàng)新網(wǎng)格管理。一是邀請社會人士、抽調(diào)中層骨干成立專門考核隊伍，明確分工和任務。二是建立網(wǎng)格管理問題庫，臺賬管理，定期銷號。三是建立街道、社區(qū)、監(jiān)控中心聯(lián)動機制；加強網(wǎng)格化檢查考核，并將考核結果報整治辦運用，實現(xiàn)考核結果運用化。
3、深入落實“門前三包”責任制。對“門前三包”考評機制進行修訂，實行差異化考評，強化責任追究，實施月講評季公布季執(zhí)法，促進街道、社區(qū)及部門履職，積極開展“示范社區(qū)”、
“示范街道”試點和評先工作，加大資金投入力度，確?！伴T前三包”全面落實，取得實效。
4、創(chuàng)新市場化改革。逐步擴大“兩清一?！笔袌龌秶囆小芭Ｆぐ_”治理市場化，確保城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生提質(zhì)提量。
二、堅持最嚴執(zhí)法，深化“五項”專項整治
深入實施“最嚴城管令”，持續(xù)開展最嚴執(zhí)法，對重點整治項目實行頂格處罰，強力規(guī)范市容秩序，確保城市環(huán)境再提質(zhì)。
1、開展市容秩序最嚴整治。以“攻堅大行動”為抓手，強力規(guī)范市容秩序，基本杜絕店外經(jīng)營、占道經(jīng)營和亂張貼、亂懸掛、亂挖掘等城市亂象；按照“堵疏結合”原則，以便民和滿足需求為目標，合理增加夜宵攤擔疏導區(qū)、流動攤擔疏導區(qū)和季節(jié)性水果疏導點；堅持對亂扔垃圾行為實行50元的“最嚴處罰”，糾正不文明行為，提高市民文明意識；探索建立盲人算命疏導區(qū)，解決北正中路和人民路盲人算命占道影響市容問題。
2、開展渣土揚塵最嚴整治。一是成立渣土管理專門隊伍，明確職責，強化日常監(jiān)管，加大查處力度，鞏固和深化渣土揚塵治理成果，切實減少污染現(xiàn)象發(fā)生。二是強化渣土管理，要求做到“四個一律”，即無規(guī)范洗車平臺、專人洗車落實不到位的一律不審批；有黑車參與渣土運輸?shù)囊宦刹粚徟辉吝\輸車輛超載、渣土撒落、車身不凈、黑車進行渣土運輸?shù)囊宦刹榭?；有違規(guī)行為、有被查扣車輛的工地一律停工。三是建立裝土點、倒土點、運輸線路“兩點一線”的監(jiān)管機制，對建筑工地、渣土運輸企業(yè)的違規(guī)行為嚴格執(zhí)法。
3、開展人行道最嚴整治。重點清理人行道和門店前雜物，對違規(guī)停車進行查處，并實行“即鎖遲開”措施，并對屢教不改的違停車主采取將車輛拖離現(xiàn)場的措施，并定期在媒體曝光，減少違?，F(xiàn)象，確保人行道暢通。
4、開展戶外廣告最嚴整治。一是嚴格管理標準，對新設戶外廣告、招牌嚴格審批把關。二是加強巡查監(jiān)管，依法清理主次干道噴繪廣告、背街小巷破損廣告，禁設高空廣告，消除安全隱患，確保戶外廣告管理更規(guī)范。
5、開展違法建設最嚴整治。加大宣傳力度，營造拆違控違高壓態(tài)勢；進一步完善防控機制，調(diào)動一切力量，以重點項目、市政工程、消防安全、群眾舉報的違法建筑為重點日夜開展巡查，對違法建設及早發(fā)現(xiàn)及時拆除；圍繞違法建設多發(fā)領域及時組織拆違行動，確保在“零新增”的基礎上實現(xiàn)“減少存量”。
三、圍繞創(chuàng)衛(wèi)目標，完善基礎設施建設
1、推進數(shù)字化城管平臺建設。對數(shù)字化城管平臺進行維護、升級，有效發(fā)揮城市管理監(jiān)控指揮中心“主動發(fā)現(xiàn)，精確指揮，處置快速，有效監(jiān)督”的作用，凝聚部門工作合力，提升管理效率，形成齊抓共管的工作格局。
2、推進環(huán)衛(wèi)基礎設施建設。一是按照國家衛(wèi)生城市標準配套建設垃圾中轉站，完善城區(qū)垃圾收集點建設和果皮箱設置。二是添置和更新一批清掃、清運車輛，提高機械化作業(yè)水平。
3、推進病媒生物防制設施建設。一是按照創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市要求，加強病媒生物防制設施建設，完善“三防”設施，扎實開展“除四害”工作。二是加強工作人員培訓，熟悉病媒生物防制業(yè)務，進一步完善創(chuàng)建資料，確保達到國家衛(wèi)生城市標準。
四、創(chuàng)新宣傳方式，努力增強市民意識
1、創(chuàng)建管理示范項目。一是在各轄區(qū)創(chuàng)建市容市貌管理示范街1條，創(chuàng)建“門前三包”示范社區(qū)2個，病媒生物防制示范小區(qū)2個。二是按照“杜絕新增、拆除存量”原則，創(chuàng)建1條戶外廣告招牌管理示范街。
2、創(chuàng)新社會宣傳機制。一是設置大型戶外宣傳廣告50面以上；制作1000張公益廣告宣傳畫張貼到公交車、出租車、班線客車上。二是成立宣講團，組織開展“進機關、進學校、進社區(qū)、進企業(yè)”四進活動，發(fā)放“門前三包”、拆違控違、“最嚴城管令”等宣傳資料，宣講城市管理法律法規(guī)，牽手學生上街宣傳糾違。三是各中隊利用宣傳車進行流動宣傳，適時印發(fā)公開信，重大城市管理活動向手機用戶發(fā)送公益信息，全年組織設點宣傳4次以上。四是組織“城市管理我體驗”主題活動，邀請網(wǎng)友、市民、公務員等各界人士體驗城市管理工作，為城市管理工作建言獻策。五是開展“向不文明行為告別”主題活動，組織發(fā)放車載垃圾桶，倡導文明新風尚。
3、創(chuàng)新媒體宣傳機制。一是在**日報適時開辟“創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市”、“拆違聚焦”、人行道停車“曝光臺”等專欄，對城市管理重大行動進行深度報道，每月刊登城市管理新聞4篇以上。在版面頭條、“關注”欄目對熱點問題進行聚焦，并作專題專版報道或系列報道、跟蹤報道，一年不少于10篇。二是以執(zhí)法整治、創(chuàng)國家衛(wèi)生城市、隊伍建設等為重點，制作不少于2個專題片，在電視臺黃金時段播出。三是充分利用好《交廣新聞》等欄目播出新聞30條以上，加強**城管網(wǎng)站建設，及時更新網(wǎng)站內(nèi)容。在**“民聲通道”、**論壇上及時處置投訴、回帖，做到“三個”；做好對上宣傳，及時向《政府工作》、《**工作》、《城市管理》等上級刊物及媒體報送信息和調(diào)研文章，推介我市城市管理經(jīng)驗及成效。
五、落實黨建責任，打造一流干部隊伍
以黨建工作為龍頭，抓好學習教育、作風建設、隊伍管理，規(guī)范執(zhí)法行為，提高工作效能，鞏固**市學習型組織示范單位、**市“青年文明號”等創(chuàng)建成果，樹立城管良好形象。
1、強化學習提素質(zhì)。一是扎實踐行群眾路線。深化群眾路線教育實踐活動，切實整改“四風”突出問題，增強黨員干部政治思想素質(zhì)，樹立為民服務的宗旨意識。二是創(chuàng)新學習活動。開展以“敬業(yè)”為主題的《經(jīng)典講壇》學習活動和工會牽頭組織的勞動競賽、技能競賽、文體競賽等活動，創(chuàng)建學習型黨組織和學習型機關，打造具有**特色的城管文化。三是開展黨員進社區(qū)活動。以在職黨員進社區(qū)作為黨建工作重點，按照黨員百分制考評與年度績效考核要求，發(fā)揮社區(qū)管理優(yōu)勢，將該項工作與群眾工作、業(yè)務工作緊密結合，統(tǒng)籌推進。四是注重業(yè)務培訓。通過開展執(zhí)法業(yè)務競賽考試，提升隊員素質(zhì)；定期開展園區(qū)、建制鎮(zhèn)隊員業(yè)務培訓活動，分批次、分階段抓好業(yè)務培訓工作。
2、嚴明紀律優(yōu)作風。一是落實領導聯(lián)點制。班子成員帶頭踐行“一線工作法”，定期聯(lián)系各中隊、科室負責人，廣泛開展談心談話活動，及時了解干部職工思想動態(tài)。二是加強廉政建設。實行重點崗位、重點人員、項目工程建設人員談話制，定期開展支部書記黨作風建設和履行落實基層黨建責任制情況述職，層層推進黨風廉政建設和反腐工作；通過開展崗位廉政教育、典型示范教育、案例警示教育和政策法紀教育，推進懲治和預防腐敗體系建設，提高基層防腐拒變意識。三是建立激勵機制。開展季度“明星隊員”評選、年度“十佳隊員”評選、**市“青年文明號”創(chuàng)建等活動，激發(fā)干部職工工作積極性。四是開展作風整頓。對管理失職、政令不暢等問題啟動問責機制；成立專門隊伍，指派項目監(jiān)督特派員，加強項目運轉長效監(jiān)督；定期開展作風紀律明察暗訪以及作風紀律專項整治，嚴格實行定崗定責制，遏制違紀行為發(fā)生。
3、維護穩(wěn)定保安全。一是高度重視安全生產(chǎn)和綜治維穩(wěn)工作，與各部門簽訂責任書，明確各單位安全生產(chǎn)、計劃生育、綜治維穩(wěn)責任。二是嚴格實行安全生產(chǎn)領導帶頭檢查制、領導聯(lián)點制和領導責任追究制，發(fā)現(xiàn)一例整改一例，確保無安全生產(chǎn)事故和不穩(wěn)定事件發(fā)生。
4、嚴督真考抓管理。一是進一步優(yōu)化績效考核。完善目標考核機制，強化動態(tài)管理，重點是比作風、比實績，促使局屬各單位工作有序推進。二是堅持厲行節(jié)約，嚴抓“三公”經(jīng)費管理，切實降低“三公”經(jīng)費開支并及時進行公示。

城鎮(zhèn)體系的職能結構規(guī)劃

(一)域鎮(zhèn)體系職能結構規(guī)劃的層面
第一層面 是從區(qū)域城鎮(zhèn)體系總體職能這一層面進行分析研究.
第二層面 是從較大的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)劃分出次一級的分區(qū)進行分析研究.
第三層面 是具體研究確定每一個城鎮(zhèn)的職能類型與組合.
(二)城鎮(zhèn)職能分類
1.具有多種職能的綜合性中心城市.凡是縣城及縣以上的區(qū)域政治,經(jīng)濟,文化中心都是這種類型,具體又可分為全國性的,大區(qū)域的(省際),省域,地級市域,縣域中心城市.
2.某種或某幾種職能較突出的專業(yè)化城鎮(zhèn). 在省域和跨省的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中,往往把一些專業(yè)化職能突出的城市,規(guī)劃為各具特色的專業(yè)化城市,而作為地域中心的作用則退居次要地位.
(三)規(guī)劃城鎮(zhèn)體系職能結構的基本方法
1.分析各城鎮(zhèn)的現(xiàn)狀職能類型組合,分別計算各城鎮(zhèn)的三次產(chǎn)業(yè)結構(包括產(chǎn)值和就業(yè)結構,下同),工業(yè)部門結構,第三產(chǎn)業(yè)部門結構.
2.對主要城鎮(zhèn),進一步分析其職能在區(qū)域中的地位作用.
3.中心城市和副中心城市,還要分析在高一層次區(qū)域以至在全國的地位作用.比較上述2的指標在省域,省際或全國的位序,一些拳頭產(chǎn)品的市場占有率.
4.規(guī)劃期發(fā)展條件變化分析.
5.城鎮(zhèn)體系職能結構規(guī)劃的基本思路:
一是要針對職能結構的特點和問題,根據(jù)區(qū)內(nèi)外勞動地域分工的原理和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,建立起新的城鎮(zhèn)職能分工體系. 二是要完善城鎮(zhèn)的職能層次分級. 三是進一步確定規(guī)劃期各城鎮(zhèn)的職能類型組合.